Kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego – nie tylko cena?

Pomimo wprowadzenia w ostatnich latach szeregu rozwiązań mających unowocześnić system udzielania zamówień publicznych, znanych łącznie pod nazwą „Nowe podejście do zamówień publicznych”, w Polsce nie zmniejszyła się liczba zamówień publicznych, w których jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty jest najniższa cena. Dzieje się tak często również w przypadku tych postępowań, które mogłyby lub wręcz powinny być rozstrzygane w oparciu o inne cechy oferty, takie jak jakość czy termin wykonania. Należy zauważyć, iż nierozważne stosowanie kryterium ceny może powodować problemy zarówno po stronie zamawiającego, jak i wykonawcy.

Przykładem nadużywania kryterium najniższej ceny i związanych z tym problemów był w ostatnich latach sposób udzielania zamówień na budowę dróg przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe doprowadziło m.in. do udzielenia zamówienia chińskiemu konsorcjum COVEC, które w 2009 r. zaoferowało budowę odcinka autostrady A2 w cenie o połowę niższej od szacowanego kosztu budowy. Koszt wskazany przez COVEC okazał się być nierealny, a w efekcie doszło do powstania zatorów płatniczych po stronie wykonawcy, uderzających w dużej mierze w jego podwykonawców. Ze względu na wynikającą z tej sytuacji konieczność odstąpienia od umowy, cały proces budowlany uległ przedłużeniu, a autostrada nie została ukończona na czas. Przywiązanie GDDKiA do najniższej ceny spotkało się z negatywną oceną Najwyższej Izby Kontroli.

Zgodnie z ustawą z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych – zamawiający mają możliwość stosowania innych niż cena kryteriów ocen ofert, a w przypadku zamówień na pewne kategorie pojazdów, nakazuje wręcz ich stosowanie. Ustawa wprowadza pewne ograniczenia, do których należą m.in. zakaz opierania kryterium oceny oferty o właściwości dotyczące wykonawcy (nie dotyczy to usług o charakterze niepriorytetowym, takich jak usługi prawnicze, zdrowotne czy hotelarskie, zgodnie z art. 5 ust. 1 p.z.p.), jednakże mimo to pozostawia dużą dowolność po stronie zamawiających w kwestii ustalania kryteriów ocen. W art. 91 p.z.p. wymienione zostały jedynie przykładowe kryteria, do których zaliczone zostały m.in. jakość, parametry techniczne, koszty eksploatacji czy serwis.

Największym wyzwaniem w stosowaniu pozacenowych kryteriów ocen, powodującym często rezygnację z ich stosowania, jest właściwy opis przyznawania punktacji w ramach danego kryterium. O ile w przypadku najniższej ceny zamawiający może poprzestać na wskazaniu prostego wzoru matematycznego, o tyle przy pozostałych kryteriach musi ustalić wagę danego kryterium i przypisać mu odpowiednią punktację, a w związku z tym poważnie przemyśleć, czego oczekuje się od wykonawcy, tak aby ocena przeprowadzona była jak najbardziej obiektywnie. W razie błędnego oznaczenia kryteriów oceny, zamawiający naraża się na skuteczne odwołanie od decyzji i unieważnienie postępowania. W konsekwencji często osoby odpowiedzialne za przygotowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) rezygnują ze stosowania pozacenowych kryteriów, unikając tym samym problemu i ewentualnej odpowiedzialności za popełnienie błędu.

Dotyczy to w szczególności kryteriów takich jak np.: oczekiwana jakość czy estetyka, w przypadku których nie można przyjąć zero-jedynkowej metody oceny (w odróżnieniu od np. kryterium odpowiednich parametrów technicznych) i które zawsze wiążą się z pewnym elementem subiektywnego wyboru. Częstym rozwiązaniem przy tego rodzaju zamówieniach, występujących np. w dziedzinie kultury, jest odwołanie się do oceny biegłego, który bada poszczególne aspekty oferty, przyznając im odpowiednią punktację.

Podejmowane są próby legislacyjnej zmiany przyzwyczajeń zamawiających. Najbardziej skrajny projekt nowelizacji ustawy został złożony w maju przez Ruch Palikota. W założeniach projektu kryterium najniższej ceny mogłoby być określone jako jedyne kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty, tylko jeśli pozostałe kryteria zostały już określone w opisie zamówienia. Projekt ten spotkał się z krytyką i raczej nie doczeka się pełnej realizacji, choć zauważono, iż zmierza on do właściwego celu odejścia od samodzielnego kryterium najniższej ceny.

Należy się zastanowić, czy konieczne są aż tak drastyczne zmiany, jak usunięcie możliwości oparcia rozstrzygnięcia przetargu wyłącznie o kryterium najniższej ceny?

Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym istnieją narzędzia do właściwego ułożenia postępowania, brakuje jednakże specjalistów, którzy mogliby lub mieliby odwagę nimi się posłużyć. Oprócz możliwości stosowania innych niż cena kryteriów, możliwość zapobiegania wyborom ofert z nierealną ceną przewiduje art. 89 pkt 4 p.z.p., który nakazuje odrzucać oferty zawierające rażąco niską cenę.

Zamiast więc dokonywać rewolucji w przepisach, być może korzystniej byłoby poszerzyć wiedzę zamawiających odnośnie sposobu konstruowania kryteriów pozacenowych, ułatwić postępowanie w sprawie weryfikacji nierealnych cen czy wręcz zapewnić zamawiającym zewnętrzne wsparcie w tej kwestii?