Blog

Subwencja z Polskiego Funduszu Rozwoju – równowaga stron umowy czy fikcja?

Czy można żądać zwrotu subwencji bez ograniczeń, czyli czy klauzula dotycząca zmian umowy o udzielenie subwencji może być dowolna?

Co to jest klauzula modyfikacyjna i jaka być powinna.

Zasady, jakimi powinien kierować się PFR w relacjach z przedsiębiorcami, nie mogą dowolnie faworyzować jednej strony relacji, a klauzula modyfikacyjna umowy tym bardziej nie może być dowolna.

Żeby odpowiedzieć na postawione pytania, koniecznych jest kilka wyjaśnień.

Najpierw, o co chodzi w „równowadze stron umowy” i dlaczego to jest tak ważne!

I. Zasada swobody umów i jej ograniczenia w prawie cywilnym

Zasada swobody umów stanowi jedną z podstawowych zasad prawa zobowiązań i jest wyrażona w art. 353¹ k.c..

Najkrócej mówiąc, zasada ta umożliwia stronom kształtowanie stosunku prawnego według własnego uznania, obejmując zarówno wybór kontrahenta, decyzję o zawarciu bądź niezawarciu umowy, jak i określenie jej treści  – lecz granice jej stosowania stanowią istotne narzędzie przeciwdziałania nadużyciom i zapewnienia sprawiedliwego kształtowania stosunków cywilnoprawnych.

1.Jak wskazują uznani komentatorzy polskiego prawa cywilnego, swoboda umów to możność samodzielnego decydowania przez strony, czy zawrą umowę, z kim ją zawrą oraz jaką treść jej nadadzą – w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa i zasady współżycia społecznego (tak: prof. Konrad Osajda)[1].

Profesor Krzysztof Pietrzykowski podkreśla, że swoboda umów obejmuje również możliwość tworzenia umów nienazwanych i mieszanych, o ile nie naruszają one norm bezwzględnie obowiązujących[2].

2. Należy jednak zaznaczyć, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Ograniczenia wynikają z samego brzmienia art. 353¹ k.c., który wskazuje na trzy kluczowe granice:

• ustawę,
• zasady współżycia społecznego oraz
• naturę stosunku prawnego.

W literaturze prawniczej prof. Marek Safjan akcentuje, że swoboda kontraktowa nie może być utożsamiana z dowolnością – jej granice stanowią konieczność ochrony interesu publicznego i słabszej strony stosunku prawnego [3].

Stanowisko to konsekwentnie prezentuje także orzecznictwo. Sądy wielokrotnie wskazywały, że autonomia woli stron nie może prowadzić do jednostronnego i arbitralnego kształtowania wzajemnych praw i obowiązków. W orzeczeniu z 13 października 2022 r. (I ACa 1041/21) Sąd Apelacyjny w Katowicach stwierdził, iż postanowienia umowne, które pozostawiają jednej stronie pełną swobodę w zakresie określenia świadczenia, są „sprzeczne z naturą stosunku zobowiązaniowego” [4].

Podobnie w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 14 października 2021 r. (XXVIII C 2575/21) uznano, że swoboda umów nie usprawiedliwia konstruowania takich klauzul, które czynią świadczenie jednej ze stron iluzorycznym[5].

3. Ograniczenia te służą zapewnieniu równowagi kontraktowej stron i ochronie bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Do typowych ograniczeń swobody umów zalicza się: przepisy bezwzględnie obowiązujące (np. zakaz zrzeczenia się roszczeń alimentacyjnych z góry, regulacje ochrony konsumenta), naturę stosunku zobowiązaniowego (np. brak możliwości wyłączenia przeniesienia własności w umowie sprzedaży) oraz zasady współżycia społecznego (np. eliminacja lichwiarskich postanowień dotyczących odsetek).

W stosunkach między przedsiębiorcami (B2B) warto wymienić:

• zakaz zrzeczenia się odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną umyślnie (art. 473 §2 k.c.);
• zakaz obejścia prawa – sąd może stwierdzić nieważność umowy, gdy celowo omija prawo (art. 58 k.c.);
• ustawę o terminach zapłaty w transakcjach handlowych (np. maksymalne terminy zapłaty, odsetki handlowe za opóźnienie);
• ograniczenia wynikające z prawa upadłościowego lub restrukturyzacyjnego – np. nieważność pewnych czynności w okresie zagrożenia upadłością.

II. Brak swobody umów w prawie administracyjnym – nierównowaga stron w stosunkach publicznoprawnych a pozycja Polskiego Funduszu Rozwoju

Dla wyjaśnienia znaczenia umowy i regulaminu, które zostały sformułowane przez PFR i przyjęte przez przedsiębiorców jako podstawa warunków wypłaty i rozliczeń subwencji, konieczne jest jeszcze ustalenie pozycji Polskiego Funduszu Rozwoju w relacjach z przedsiębiorcami. Kluczowe jest ustalenie, czy chodzi o relację równoważną, czy też PFR realizuje uprawnienia władcze w imieniu Państwa.

1.W przeciwieństwie do prawa cywilnego, którego fundamentem jest zasada swobody umów (art. 353¹ k.c.), prawo administracyjne opiera się na zasadzie władztwa administracyjnego (imperium). Oznacza to, że organ administracji publicznej występuje w pozycji nadrzędnej wobec jednostki, a treść stosunku administracyjnoprawnego nie jest rezultatem autonomicznego uzgodnienia woli stron, lecz wynika z jednostronnych aktów władczych organu.

Jak wskazuje M. Wierzbowski, w prawie administracyjnym nie ma miejsca na swobodę stron w kształtowaniu treści stosunku; organ działa na podstawie i w granicach prawa, a jednostka musi podporządkować się rozstrzygnięciu, nawet gdy nie wyraża na nie zgody[6].

Najbardziej typowym przykładem są podatki, składki czy opłaty administracyjne:

• podatnik nie decyduje, czy chce zawrzeć „umowę podatkową” z państwem.
• wysokość i termin świadczenia wynikają z ustawy (np. Ordynacja podatkowa, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych).
• organ podatkowy ma prawo jednostronnie określić zobowiązanie (np. decyzją ustalającą wymiar podatku), a obywatel / przedsiębiorca ma obowiązek je wykonać.

Różnica wobec prawa cywilnego jest zasadnicza: tam brak równowagi stron jest wyjątkiem i prowadzi do szczególnej ochrony słabszej strony.

W prawie administracyjnym brak równowagi jest zasadą konstrukcyjną.

2. Polski Fundusz Rozwoju a subwencje i relacja z przedsiębiorcami – co mówi sąd

Polski Fundusz Rozwoju, wzywając przedsiębiorców do zwrotu subwencji w całości powoływał się na to, że jego działania są konsekwencją prawno – administracyjnego charakteru stosunków, w jakie wszedł z przedsiębiorcami w chwili udzielenia subwencji wobec realizowania funkcji Państwa. Z tej przyczyny, jeszcze na etapie domagania się subwencji, liczni przedsiębiorcy występowali do sądów administracyjnych z interwencją o jej wypłacenie i podobnie, początkowo również do sądów administracyjnych trafiły sprawy w sprawie zwrotu subwencji z Tarcz COVID.

a. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla już od lat, że jeśli państwo decyduje się udzielać pomocy w formie umowy, to sprawa ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny.

W wyroku z dnia 4 marca 2008 r. (II GSK 217/08) NSA zaznaczył, że sam wybór formy cywilnej wyklucza kontrolę sądu administracyjnego.

W orzeczeniu z 25 września 2019 r. (I GSK 1370/18) powtórzył, że dopiero gdy akt administracyjny poprzedza zawarcie umowy, można mówić o sprawie administracyjnej.

W praktyce, w uproszczeniu, oznacza to prostą regułę: istnienie umowy = sąd cywilny, decyzja = sąd administracyjny.

b. W przypadku Tarczy COVID Polski Fundusz Rozwoju zawierał z przedsiębiorcami umowy subwencji finansowej, precyzowane regulaminem. Nie wydawał żadnych decyzji administracyjnych, a jedynie przyjmował i rozliczał wnioski na podstawie regulaminu.

W następstwie NSA potwierdził, że „Polski Fundusz Rozwoju nie został wyposażony (…) do podejmowania czynności o charakterze władczym (…) realizacja zadań publicznych następuje w sferze stosunków cywilnoprawnych.”  (postanowienie z 5 października 2021 r. (I GSK 1154/21)

Podobne stanowisko sąd zajął w sprawach I GSK 1443/22 i I GSK 1625/22.

3. Dla przedsiębiorców wynika stąd nie tylko konsekwencja proceduralna, że spory dotyczące subwencji COVID powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne, a nie administracyjne. Co ważniejsze, wynika stąd, że w relacjach z PFR przedsiębiorcy pozostają w relacji równorzędnych podmiotów, że PFR nie może wykorzystywać w sposób skuteczny prawnie mechanizmów nadrzędności, czy mechanizmów władczych a w konsekwencji, że umowa zawarta z Polskim Funduszem Rozwoju o subwencję COVID, wraz z regulaminem, musi być traktowana zgodnie z zasadą swobody umów i wszystkimi konsekwencjami, które stąd wynikają.

Jedną z nich jest uprawnienie do zmiany umowy / regulaminu, ale tylko w taki sposób i w takich granicach, które zostały uzgodnione i przewidziane przez strony umowy – PFR i przedsiębiorcę.

Wszystkie inne zmiany wykraczają poza te granice i naruszają zasadę swobody umów.

IV. Klauzula modyfikacyjna w umowach z PFR o subwencję COVID

Skoro jednym z przejawów zasady swobody umów w prawie cywilnym jest możliwość wprowadzania do treści stosunku zobowiązaniowego postanowień przewidujących mechanizmy zmiany jego warunków, to w stosunkach z PFR należy sprawdzać istnienie takiej klauzuli i jej treść.

Szczególną rolę odgrywa tu klauzula modyfikacyjna, rozumiana jako postanowienie umowne, które przyznaje stronom – najczęściej jednej z nich – prawo do jednostronnej zmiany elementów kontraktu, takich jak wysokość świadczenia, terminy czy zakres obowiązków.

Dopuszczalność stosowania tego rodzaju klauzul nie ma jednak charakteru nieograniczonego i podlega kontroli zarówno na gruncie art. 353¹ k.c. (jak i przepisów chroniących konsumenta przed nadużyciami kontrahenta).

Na istnienie takiej klauzuli powołuje się PFR twierdząc, że może skutecznie domagać się zwrotu subwencji w całości, gdyż wprowadził do umowy z przedsiębiorcami, poprzez zmianę regulaminu po zawarciu umowy, klauzulę upoważniającą do żądania zwrotu subwencji w całości, w razie zaistnienia „uzasadnionego podejrzenia nadużycia”.

Czy taka możliwość rzeczywiście istnieje w umowach zawartych przez PFR z przedsiębiorcami?

1.Pojęcie i charakter klauzuli modyfikacyjnej

W nauce prawa wskazuje się, że klauzula modyfikacyjna jest szczególną formą zastrzeżenia umownego, które ogranicza klasyczną zasadę pacta sunt servanda, dopuszczając jednostronne korygowanie postanowień kontraktu. Piotr Machnikowski podkreśla, że dopuszczalne są klauzule waloryzacyjne i modyfikacyjne, o ile ich treść pozwala na ustalenie obiektywnych i sprawdzalnych kryteriów zmiany, które nie pozostawiają jednej stronie pełnej dowolności[7]. Podobnie Krzysztof Zagrobelny zauważa, iż minimalny zakres klauzuli modyfikacyjnej powinien określać nie tylko przedmiot możliwej zmiany, ale także przesłanki jej dokonania i procedurę poinformowania drugiej strony”[8].

2. Orzecznictwo Sądów

Kwestia dopuszczalności klauzul modyfikacyjnych była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Sądów.

W wyroku z 9 września 2019 r. (XXV C 2918/18) SO w Warszawie stwierdził, że postanowienia umowne, które pozostawiają jednej stronie pełną swobodę w zakresie określenia świadczenia, są sprzeczne z naturą stosunku zobowiązaniowego.

W wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 16 listopada 2022 r. (I ACa 1089/21) podkreślono, że klauzula, która uprawnia jedną stronę do jednostronnego i niczym nieograniczonego kształtowania treści stosunku prawnego, jest nieważna.

W orzeczeniu Sądu Okręgowego w Warszawie z 9 listopada 2020 r. (XXV C 2150/19 ) wskazano, iż dopuszczalne są klauzule modyfikacyjne, jednak muszą one zawierać obiektywne i weryfikowalne przesłanki, aby nie prowadziły do rażącej dysproporcji praw i obowiązków stron.

3. Minimalny zakres i ograniczenia klauzuli modyfikacyjnej

Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego oraz orzecznictwa można więc wskazać, że minimalny zakres klauzuli modyfikacyjnej obejmuje:

• określenie przedmiotu zmiany – np. ceny, terminu, zakresu świadczenia;
• wskazanie obiektywnych kryteriów – zmiana musi być powiązana z weryfikowalnymi przesłankami, jak np. kurs waluty, wskaźnik inflacji czy koszty usług.;
• zakaz dowolności – klauzula nie może pozostawiać jednej stronie nieograniczonego prawa zmiany umowy;
• obowiązek powiadomienia drugiej strony i zapewnienia jej adekwatnej ochrony, np. prawa odstąpienia od umowy w przypadku braku akceptacji zmiany.

Warto też zwrócić uwagę na regulacje dotyczące ochrony konsumenta (art. 385¹–385³ k.c.), które podwyższają wymóg dopuszczalności jednostronnej zmiany umowy w kontekście relacji między podmiotami profesjonalnymi (przedsiębiorcami) i uznają za niedozwolone postanowienia przewidujące możliwość jednostronnej zmiany umowy przez przedsiębiorcę bez wskazania ważnej przyczyny[9].

4. Pytania retoryczne zamiast konkluzji

Przenosząc powyższe uwagi na stosunki PFR – przedsiębiorca nasuwa się pytanie, czy ważną przyczyną zmiany umowy i żądania zwrotu całości udzielonej subwencji jest  jednostronnie wprowadzone do regulaminu (jako integralnej części umowy) postanowienie: „uzasadnione podejrzenie nadużycia”, wprowadzone w oparciu o klauzulę modyfikacyjną w brzmieniu: „niniejszy Regulamin może ulec zmianie”, „o zmianach Regulaminu Beneficjenci będą informowani…”?

Czy klauzula modyfikacyjna w brzmieniu: „niniejszy regulamin może ulec zmianie” spełnia powołane wyżej kryteria?

Czy klauzula ta zawiera jasne i obiektywne kryteria?,

Czy klauzula ta szanuje równowagę stron stosunku prawnego?

Czy klauzula ta chroni drugą stronę przed arbitralnością kontrahenta?

Czy klauzula ta  nie narusza równowagi kontraktowej stron?

I ostatnie pytanie.

Czy zmiana umowy w brzmieniu: „uzasadnione podejrzenie nadużycia” jest wystarczającą,  samodzielną podstawą do żądania czegokolwiek?

Niech każdy (proszę) odpowie sobie sam.

[1] Art. 353¹ KC red. serii Osajda/red. tomu Borysiak 2024, wyd. 33/Konrad Osajda.

[2] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Warszawa 2022, komentarz do art. 353¹.

[3] Art. 3531 KC T. I red. Pietrzykowski 2020, wyd. 10/Marek Safjan.

[4] Wyrok SA w Katowicach z 13 października 2022 r. (I ACa 1041/21).

[5] Wyrok SO w Warszawie z 14 października 2021 r.  (XXVIII C 2575/21).

1. [6]Marek Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2017.

[7]  P. Machnikowski, Swoboda umów, s. 333 .

[8] K. Zagrobelny, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 353¹.

[9] E. Łętowska, *Prawo umów konsumenckich*, Warszawa 2002, s. 97.